Сингапур таблица количество государственных служащих динамика. Государственная служба республики сингапур

Государственная служба Сингапура была формально образована в 1955 году, но на самом деле ее история начинается со времени основания Сингапура англичанами в 1819 году. Приобретение прав местного самоуправления в рамках Британской колониальной империи, приобретение независимости в 1965 году не повлекли существенных изменений в организации государственной службы. Некоторые существенные преобразования были совершены после 1990 г., когда на смену первому режиму премьер-министра Ли пришел новый, демократическим образом созданный. Первоначально государственная служба была невелика по численности и выполняла рутинные управленческие функции, традиционно свойственные любой государственной службе.

Государственная служба включает в себя: службу президента, премьер-министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов. Число служащих, работающих в 14 министерствах (в 15, если считать офис премьер-министра) составляет 65,000, а в комитетах - 49,000. Эти комитеты характеризуются как автономные государственные агентства, созданные в соответствии с парламентскими актами для выполнения определенных функций. На них не распространяются юридические привилегии государственных министерств, но они обладают большей независимостью и гибкостью. Поскольку они являются прошлым государственной службы, принятием на работу в эти комитеты и продвижением по службе не занимается Комиссия государственной службы, но у них другой срок и условия службы. Их счета проверяются Генеральным аудитором Сингапура. Постоянные комитеты помогли уменьшить объем работы государственной службы.

В основе деятельности государственной службы Сингапура лежат 10 принципов. Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключается в том, как эти принципы и практические действия интегрированы в один комплекс, который потом интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями. Обратная связь и последовательное выполнение являются важными элементами Сингапурской системы.

Впервые введенный как принцип англичанами в 1951 году, меритократия получила распространение в 1959 году, когда руководство страны сделало акцент на зависимости продвижения по службе от способностей человека. Государство выявляет перспективных учеников в раннем возрасте, наблюдает и поощряет их на протяжении их учебы. Они получают стипендии для поступления в университеты, некоторые уезжают за границу. В свою очередь, многообещающие ученики обязуются работать на правительство в течение четырех-шести лет, и некоторых из них заманивают вступить в Партию народного действия (ПНД). Во время всеобщих выборов 1991 года, из 11 новых кандидатов ПНД, 9 были из государственной службы и 2 из частного сектора. Во время всеобщих выборов 1997 года, из 24 новых кандидатов, 15 были из государственной службы и 9 из частного сектора. Так, самые лучшие и одаренные поступают на государственную службу, а связанные с государством компании (GLCs) в Сингапуре имеют доступ к этому запасу человеческих ресурсов. И действительно, некоторые чиновники высшего ранга являются членами правления таких компаний и могут быть привлечены к работе в них на постоянной основе. Государственная служба защищена от политического вмешательства. Конкурентоспособные зарплаты - залог того, что талантливые служащие не польстятся на заработки в частном секторе. Самым необычным в Сингапурской меритократии является то, что она распространяется и на политических лидеров. В правительстве Сингапура много талантливых людей. При первом поколении лидеров основой хорошего государства служила меритократия.

Сингапурского служащего можно описать следующим образом: честный, компетентный, эффективный, хорошо оплачиваемый, но постоянно находящийся под стрессом. Компьютеризация помогла сократить количество служащих. Другим сдерживающим моментом является то обстоятельство, что предложения по приему на работу должны быть обоснованы.

В государственной службе Сингапура существует общий идеал честности. Строгие законы и правила, а также строгие дисциплинарные взыскания со стороны Комиссии государственной службы и Бюро по расследованию случаев коррупции отбивают охоту заниматься деятельностью, связанной с коррупцией. Личный пример политических лидеров и высокопоставленных чиновников также задает тон для подражания. С 1959 года правительство ПНД подчеркивало необходимость борьбы с коррупцией для достижения цели национального развития. Правительство решило вопросы, связанные с причинами, провоцирующими возникновение коррупции и возможностями для ее возникновения. Оно начало с усиления закона о коррупции. В 1960 году было учреждено Бюро по расследованию случаев коррупции. Это бюро было уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых. Сингапур считается одной из наименее коррумпированных стран.

Государственная служба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии. Эта эффективность является следствием строгой дисциплины, напористости и трудолюбия чиновников, низкого уровня коррупции, приема на работу наиболее способных кандидатов на основе принципов меритократии, отличной подготовки, регулярно проводимых кампаний, чья цель - улучшить качество предоставляемых услуг; высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству. Чиновников обеспечивают необходимой аппаратурой, компьютерами, и даже кондиционерами, необходимыми в условиях жаркого и влажного климата Сингапура. Эффективность воплощения в жизнь правительственной политики связана также с маленьким размером страны; внимательным планированием и предвидением тех проблем, которые могут возникнуть в будущем; правительство страны пользуется хорошей репутацией, которая была заслужена в течение многих лет и делает еще более легитимным его нахождение у власти; предоставлением адекватных ресурсов; общественной поддержкой, которой добиваются посредством просветительских мероприятий и гласности; дисциплиной народа, принимающего жесткие, но необходимые меры, такие как строгие условия, которые нужно соблюдать, чтобы приобрести автомобиль и пользоваться им. Эффективность и действенность государственной службы объясняется также стремлением к достижению конкретных результатов.

Государственная служба чутко реагирует на жалобы населения и прислушивается к его просьбам, которые приходят в виде писем в газеты и журналы, выражаются на встречах с избирателями, или прямо министрам и членам парламента, которые еженедельно проводят «встречи с народом», а также обходят свои избирательные округа. Кроме того, для обращений граждан могут использоваться e-mail, телевизионные и радиоканалы. В каждом министерстве существует отдел улучшения качества работы. Чиновников учат быть вежливыми и отзывчивыми к потребностям общества. Министры читают жалобы, публикуемые в прессе, и чиновники обязаны дать полный ответ на подобные письма в течение нескольких дней после публикации. Население сейчас образовано, и многого ожидает от государственной службы. Поскольку зарплата государственных чиновников исчисляется на рыночной основе, их услуги должны быть не менее качественными, чем услуги, предоставляемые частным сектором.

Государственная служба нейтральна, и не вовлечена в политику. Государственные служащие не имеют права бастовать, так как их работа считается жизненно важной службой. Эта традиция нейтральности была унаследована от британцев, и позволяет обеспечивать преемственность работы государственной службы во время политических изменений. Нейтральность не подразумевает снижения качества предоставляемых услуг или уменьшения приверженности делу служения населению. Нейтральность также не ведет к потере напористости в стремлении к достижению стоящих перед государством целей. В своей работе на благо общества, государственная служба должна действовать справедливо и непредвзято, но нейтральность не имеет никакого отношения к задаче проведения политики правительства: реализация проводимой правительством политики должна вестись решительно, эффективно и скрупулезно. Государственная служба должна четко понимать каковы национальные интересы страны.

В государственной службе существует традиция подготовки, берущая свое начало в Институте по подготовке персонала государственной службы, который был основан в марте 1971 года, всего через шесть лет после обретения независимости. Колледж государственной службы был открыт в 1993 году с целью подготовки старших должностных лиц. В настоящее время, каждый чиновник обязан проходить 100 человеко-часов подготовки в год. Были переименованы два учебных института: ИГС был заменен Институтом государственного управления и менеджмента, в то время как Институт развития политики сменил КГС. Институт государственного управления и менеджмента предоставляет следующие курсы: первичная подготовка чиновников, недавно начавших работу в государственной службе; базовый и расширенный курс по приобретению профессиональных навыков, а, кроме того, обогащенную подготовку и повышение квалификации. Институт стремится научить чиновников пяти основным навыкам: способность обеспечивать высочайшее качество обслуживания; способность управлять изменениями; навыки работы с людьми; управление операциями и ресурсами; способность к управлению самим собой. Консультационная группа государственной службы помогает работающим в общественном секторе организациям проводить изменения и совершенствовать работу государственной службы. Вместе, комиссия государственной службы, группа по управлению персоналом, институт развития политики, консультационная группа государственной службы и ИГУМ обеспечивают необходимые чиновникам постоянное обучение и подготовку. Государственная служба поставила цель - каждый чиновник к 2000 году должен проходить, по крайней мере, 100 часов обучения в год. Колледж государственной службы, с помощью Института развития политики и Института государственного управления и менеджмента будет постоянно пересматривать свои учебные программы таким образом, чтобы помочь созданию условий, необходимых для реализации государственных и общественных инициатив. Будут налажены связи с зарубежными государственными институтами и службами, что позволит пользоваться опытом работы государственных служб всего мира, получать информацию, касающуюся обучения и подготовки. Кроме того, Колледж государственной службы предложит специальные курсы, которые помогут обучить государственных чиновников навыкам, необходимым для работы в условиях общества, требования которого растут. Более того, отдел государственной службы играет центральную роль в формировании и пересмотре политики в области управления персоналом и принимает решения о назначении на ту или иную должность, а также об обучении и системе оценки работы государственных чиновников.

Сингапур - одна из немногих стран, где применяются рыночные методы при начислении заработной платы министрам и чиновникам. Поэтому, размеры заработной платы довольно велики. Установлены стандарты работы министров и старших правительственных чиновников. По существу, они сводятся к следующим: привлечение талантливых людей к работе на государственной службе и на всех уровнях управления, а также их переподготовка; уменьшение количества факторов, стимулирующих нечистоплотность и коррупцию; проведение политики прозрачности, когда отсутствуют такие скрытые льготы и привилегии, как обеспечение жильем, машиной, получение комиссионных или взяток. Зарплата премьер-министра Сингапура составляет 1,9 миллиона сингапурских долларов, и является одной из самых высоких.

Основными характеристиками современной государственной службы Сингапура являются:

Стремление к привлечению групп специалистов по системному анализу при решении сложных проблем;

Постоянное стремление к нововведениям и повышению продуктивности. С этой целью были созданы такие программы как группы по повышению эффективности работы, кружки по контролю качества, программа “Государственная служба 21 века”, фонд поддержки новаторских идей. Государственные служащие оцениваются по степени участия в подобных программах;

Высокий уровень компьютеризации. Программа компьютеризации государственной службы была начата в 1981 году и закончилась в 1991 году. Стоимость программы составила 61 миллион долларов.

Постоянный поиск путей повышения продуктивности работы организаций: постоянно реализуются новые идеи, связанные с анализом затрат и повышением рентабельности. В качестве примера можно привести систему планирования и программирования бюджета, результативное использование бюджета, проведенную в апреле 1996 года децентрализацию (14 правительственных учреждений стали автономными). Бюджеты министерствам выделяются согласно макро-приростному фактору - формуле, позволяющей контролировать расходы государственного сектора, сообразуясь с ростом ВВП. Это напоминает министрам о необходимости контролировать затраты и увеличивать продуктивность.

Назначение молодых чиновников на очень высокие посты.

Акцент на улучшении качества обслуживания населения, который содержится в программе «Государственная служба 21 века», устанавливающей четкие цели для каждого этапа ее реализации. Одна из целей - не заставлять посетителей ждать обслуживания более 15-20 минут. Отдел улучшения обслуживания, работающий при офисе премьер-министра, контролирует качество обслуживания. В каждом министерстве есть свой отдел, курирующий вопросы обслуживания. Общее качество обслуживания контролируется Политическим ревизионным Советом, возглавляемым министром. Отдел улучшения обслуживания занимается также сведением к минимуму бюрократической волокиты и ненужных правил.

Назначение чиновников высшего ранга для работы в правлениях компаний, находящихся под государственным контролем. Эта практика помогает им «окунуться» в проблемы и нужды частного сектора. Таким образом, чиновники приобретают полезный опыт. За эту работу они получают очень небольшое вознаграждение. Существуют правила, предотвращающие возникновение конфликта интересов, а также обеспечивающие лояльность чиновников, прежде всего государству. Министрам не разрешается занимать пост директора публичных компаний, активно участвовать в какой-либо общественной работе, иметь какие-либо отношение (формально, или в качестве консультанта) к коммерческим предприятиям, или получать от них какие-либо вознаграждения без разрешения премьер-министра.

Одна из самых эффективных (efficient) и наименее коррумпированных в мире с самыми высокооплачиваемыми государственными служащими. Правительство Сингапура сфокусировано на том, чтобы устранить коррупцию как на политическом уровне, так и на уровне государственной гражданской службы. Такая структура государственной службы с высоким уровнем заработной платы (максимально приближена к зарплатам частного сектора) была введена в начале-середине 1990-х годов. Кроме того, в 1995 году был создан Департамент государственной службы (Public Service Division (PSD)) в Аппарате Премьер-министра (Prime Minister’s Office), занимающийся управлением изменениями в государственной службе республики Сингапур.

Правовая основа

Часть 9 Конституции « the Public service» отмечает работу на государственной службе (ст. 102-119) как особый вид профессиональной деятельности. Также существует законодательный акт "Public Service Commission act (Chapter 259)", принятый в 1956 и пересмотренный в 1970 и 1985 и 1994, устанавливающий правовые основы функционирования государственной гражданской службы в Республике Сингапур.

Найм

Назначение всех государственных гражданских служащих, за исключением Службы Администрации (Administrative Service), было передано от Комиссии по государственной службе (PSC) и других Комиссий отделам кадров в министерствах. Это должно было придать линейным руководителям больший авторитет и гибкость кадрового менеджмента. Существует 3 уровня кадровых органов: Совет по специальному персоналу (Special Personnel Board), Совет по руководящим кадрам (Senior Personnel Board) и отдел по кадрам (Personnel Board) - каждый из которых занимается кадровым обеспечением различных подразделений. Политика в отношении найма определяется Департаментом государственной службы (PSD) в Аппарате Премьер-министра. Делается акцент на открытый отбор в процессе набора кандидатов на государственную службу. Критерии отбора для назначения на должность, в первую очередь основываются на образовательных квалификациях. Министерства могут формировать свои собственные объективные критерии для дальнейшего отбора кандидатов из числа тех, кто удовлетворяет начальным требованиям для поступления. Дополнительные критерии утверждаются Начальником отдела кадров соответствующего министерства. Кандидаты, которые удовлетворяют дополнительным критериям, попадают в короткий список и проходят интервью на определенной панели экспертов, которые и будут рекомендовать кандидатов Отделу Кадров для назначения на соответствующую должность. PSD координирует общие вопросы для выпускников один раз в год. Разговоры о продолжении карьеры проводятся в университетах до выхода официальной пресс-рекламы. Основная цель - вербовать лучших выпускников, прежде чем они закончат учебное заведение. Кроме этих ежегодных упражнений для набора, Министерства проводят свой собственный набор, когда в этом возникает необходимость. Механизмы и список вопросов для набора, инициированного Министерством, внимательно отслеживаются и координируются PSD, в них включаются более упрощенные процедуры для младшего состава государственных служащих. Процесс набора включает в себя следующее:

• Программы приглашения;
• Короткий список кандидатов на основе объективных критериев;
• Интервьюирование подходящих кандидатов; и
• Список рекомендованных кандидатов для отдела кадров для последующего назначения.

Продвижение

Promotions are based on a appraisal system of the Singapore Civil Service consists of two components, which are Reporting System and Performance Ranking System. Reporting System is an annual written reports and consists of three parts: (a) An assignment worksheet to allow the Reporting Officer and his subordinate to discuss and agree on the work assignments and training plan for the year ahead and to set milestone dates for conducting periodic work reviews; (b) An open work Review Report to record the views of the Reporting Officer and his subordinate on the subordinate’s achievements and progress during the period under review. It is an important tool for counseling the officer on his work and how it can be improved; and (c) A confidential Development Report to assess the officer’s overall performance, character traits, and to recommend training and development possibilities. Performance Ranking System is an overlays system of individual annual reports. It serves to resolve differences in standards between various supervisors and includes factors such as quality of work, output organizational ability, knowledge and application, reaction under stress, teamwork and sense of responsibility. The ranking panel will rank the officers based on their assessment of the officers’ relative standing vis-à-vis each other in descending order of performance. To facilitate ranking, the panel could first broadly band them (The members should be able to identify the very good ones and the not so good ones from the average without too much difficulty), and thereafter determine the specific positions of individuals, Members of the panel should cite specific example of individuals’ work to justify their positions in the group. After the relative ranking is confirmed, the panel would then look for natural breaks for the purpose of assigning specific performance grades.

Оплата

Since 1988, the Civil Service has moved towards a flexible wage system. It includes two annual salary components, the Non-Pensionable Annual Allowance (NPAA), and the Annual Variable Component (AVC), which can be varied depending on national economic performance. In addition, should economic growth for the year significantly exceed mid-year forecasts, a oneoff lump-sum payment or Special Bonus may be paid. In the mid 1990s, a high-wage structure was introduced where civil service salaries are pegged to the private sector. For pensionable officers, the monthly salary consists of a pensionable component, which attracts partial CPF contributions, and a non-pensionable component, on which full CPF is paid. The Government decided in 1993 that subsequent salary increases would be made non-pensionable, so as to limit the pensions burden on future generations.

Подготовка и обучение государственных служащих

Генезис

В Сингапуре государственные гражданские служащие до 2001 года обучались и переобучались в различных учреждениях.
Во-первых, Институт государственной службы (Civil Service Institute (CSI)), созданный в марте 1971, был ведущим образовательным учреждением в сфере подготовки государственных гражданских служащих, проводя около 1000 курсов для более чем 20.000 слушателей ежегодно. Данный институт фокусировался на подготовке и развитии у государственных служащих управленческих навыков. После он был переименован в Институт государственного управления и менеджмента (Institute of Public Administration and Management (IPAM)).
Во-вторых, в январе 1993 года начал функционировать Институт по разработке государственной политики (The Institute of Policy Development (IPD)) в целях формирования у руководящих кадров ГГС стратегического видения по вопросам развития государственного управления.

Организационная структура Института Civil Service College

В 1996, данные учреждения (IPAM и IPD) были объединены и создан единственный центральный институт подготовки и переподготовки ГГС Сингапура. – «Civil Service College». В этом же году к ним присоединился еще один модуль – Консалтинговая группа по вопросам государственной службы (Civil Service Consulting Group (CSCG)), в целях оказания профессиональных консалтинговых услуг организациям по вопросам развития человеческого потенциала и помочь им реализовать их концепций, системное видение, профессиональные навыки, полученных в институтах IPAM и IPD.
В августе 2001 Консалтинговая группа объединилась с Отделом по персональному развитию (Personnel Guidance Unit (PGU)), сформировав Отдел по психометрической оценки и развитию человеческого потенциала (CSC Consultants (CSCC)) -. Роль данного отдела – проведение глубоких (детальных) консультации (in-depth consultancy) по вопросам совершенствования организационной структуры и человеческого потенциала.

1 октября 2001 был принят Указ Правительства Civil Service College Act , согласно которому Civil Service College становится государственным комитетом (Statutory Board) под началом Департамента Государственной службы Правительства Сингапура. Это позволило CSC иметь большую автономию и операционную гибкость для соответствия государственной службы требованиям быстро изменяющейся «основанной на знаниях экономики» (fast-changing knowledge-based economy). В то же время гарантировалось, что цели CSC соответствуют нуждам и стремлениям государственной службы. В настоящее время данный институт CSC превратился в организацию со следующей структурой:

Эффективность

Исследователи (Mussie T. Tessema, Joseph L. Soeters, Gerard De Groot, Mewael F. Tesfaselassie) выделяют десять факторов, влияющих на эффективную подготовку государственных служащих, характерных для Республики Сингапур.

Здание эффективной системы подготовки государственных служащих

Наличие единого координирующего органа

Департамент государственной службы (Public Seivice Division PSD) в Аппарате Премьер – Министра функционирует как координирующий орган по вопросам обучения и переподготовки государственных гражданских служащих. Он разрабатывает общие принципы политики в рамках которых государственные организации и институты по подготовки государственных служащих принимают решения по образовательным программам. Он также координирует деятельность между Колледжем (CSC) и другими государственными организациями. Роль PSD заключается не в навязывании государственным организациям и Колледжу определенных действий, а в облегчении координации между ними. Департамент государственной службы состоит из двух Автономных правительственных учреждений: Комиссия по государственной службе (Public Service Commission – PSC) и Колледж Государственной службы (CSC), сформированный в 2001 как агентство управляющее тремя институтами IPD, IPAM и CSCC.

Наличие написанной и действующей программы подготовки ГС

Связь обучения с исследованиями и консультациями

РЕФЕРАТ

Сингапурская модель

организации государственной службы

Организация борьбы с коррупцией

В современном менеджменте давно сформулировано великолепное правило, что в любом сложном деле лучше учиться не на чужих ошибках, а на чужих успехах.

Принципы “лучшей практики” позволяют не только изучить опыт достижения положительных результатов, но и получить необходимый заряд уверенности в собственных силах, чтобы повторить и превзойти успехи предшественников.

Один из таких примеров в борьбе с коррупционными преступлениями - история современного Сингапура. Его опыт только подтверждает правоту известной максимы: “Кто хочет сделать, ищет способ, как сделать, а кто не хочет - причину, чтобы этого не делать”.

Сингапур, маленькое островное государство площадью чуть более 700 кв. км, с численностью населения 5 млн. человек, появился на политической карте мира в середине прошлого века. В 1959 г. он стал самоуправляемым государством в составе Британской империи, а в августе 1965 г. получил полную независимость. Сегодня это крупнейший мировой экономический, финансовый и торговый центр, лидер в области высоких технологий в Азии.

Сингапурстоит в ряду самых чистых в коррупционном отношении государств – это Дания, Финляндия, Швеция, Нидерланды, Израиль, Канада, Люксембург, Новая Зеландия, Норвегия, Австралия. Его власти действительно смогли создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, который реально действует и дает результаты.

Рассмотрим некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в Сингапуре.

Коррупция, во-первых, осознается правительством как серьезная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Четко разделяются два аспекта коррупции: политическая и экономическая. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно отметить, что усилия по ограничению коррупции, как правило, институциализированы и впечатляют своим масштабом.

Вдохновителем и организатором борьбы с коррупцией в Сингапуре стал бывший премьер-министр (1959-1990) Ли Куан Ю – отец сингапурской государственности и основатель «сингапурского чуда».

В ноябре 1999 года г-н Ли заявил: "Честное, эффективное правительство с незапятнанной репутацией было и остается самым ценным достижением правящей партии и главным достоинством Сингапура".

Когда в 1959 году правящая партия пришла к власти, она приняла мощную программу по борьбе с коррупцией, основанную на определенных принципах. Г-н Ли отметил, что, когда власть рассматривается как возможность для личного обогащения, а не как свидетельство оказанного народом доверия, это становится уже проблемой этики. Все общества, претендующие на длительное существование, должны поддерживать принцип честности, иначе общество не выживет, подчеркнул он.

Самый легкий способ остановить коррупцию состоит в том, чтобы минимизировать возможности для общественных чиновников действовать по собственному усмотрению, добавил он. В октябре 1999 года г-н Ли заявил, что жесткая позиция Сингапура в борьбе с коррупцией – вопрос скорее необходимости, чем просто поддержания национального достоинства. Причина в том, что Сингапур желает извлечь выгоду из иностранных инвестиций, а для этого необходимо исключить возможность использования инвестиционных средств ненадлежащим образом.

В Сингапуре борьба с коррупцией ведется непосредственно политическими лидерами и высшими должностными лицами, ее всемерно поддерживает общественность. Другими словами, борьба с коррупцией здесь ведется непрерывно, о чем свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции (основано в 1952 году), обладающего политической и функциональной самостоятельностью.

Но до принятия Акта о предотвращении коррупции работа Бюро не приносило ощутимых результатов. Дело в том, что данный Акт устранил несколько серьезных препятствий. Во-первых, он дал четкое и емкое определение всех видов коррупции. Взяточники не могли больше увиливать, получая «благодарность» в форме подарков и прячась за размытыми формулировками.

Во-вторых, Акт регламентировал работу Бюро и дал ему серьезные полномочия. В-третьих, он увеличил тюремные сроки за взятки. Все это развязало руки Бюро: оно получило разрешение задерживать потенциальных взяточников, проводить обыск у них в домах и на работе, проверять банковские счета и т.д.

Так, ст. 18 гласит, что Бюро вправе проверять банковские книжки государственных служащих, а согласно ст.19 – также их жен, детей и агента, если это необходимо.

Бюро уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых в коррупционных преступлениях. Кроме того, Бюро: расследует жалобы, содержащие обвинения в коррупции в общественных и частных сферах; расследует случаи халатности и небрежности, допущенные государственными служащими; проверяет деятельность и операции, проводимые государственными служащими, с целью минимизировать возможность совершения коррупционных действий.

В ведомстве три отдела: оперативный, административный и информационный. Два последних кроме поддержки оперативной работы отвечают и за «чистоту» бюрократии. В их ведении отбор кандидатов на высокие государственные должности, профилактические меры и даже организация тендеров на госзаказы.

Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте коррупция четко квалифицирована с точки зрения различных форм «вознаграждения».

Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него.

Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе. Также в его обязанности входит проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области.

Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.

Антикоррупционная программа Сингапура

Власть – коррупция – деньги, вполне понятная логическая цепочка. Поэтому еще с июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развернута в Министерстве финансов Сингапура.

Борьба Сингапура с коррупцией основана на определенных принципах, раскрывающих основополагающее понятие «логика в контроле за коррупцией »: «попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий».

Во-первых , меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и тем, кто дает взятки, и тем, кто их берет.

Во-вторых , четко соблюдается принцип ответственности: коррупцию необходимо наказывать в административном или уголовном порядке. Но общественное порицание - неотъемлемая часть процесса наказания.

В-третьих , должна быть проведена четкая граница между государственными обязанностями и личными интересами. Именно это подразумевал г-н Ли Куан Ю, когда заявил, что конфуцианская обязанность помогать своей семье, родственникам и друзьям должна выполняться только с привлечением собственных, а не государственных средств.

В-четвертых , необходимо укрепление главенства закона. Это достигается за счет сотрудничества Бюро, расследующего случаи коррупции, и судебных органов, которые решают, каким будет наказание. Общественность должна быть уверена, что Бюро действует эффективно и юридически законно.

В-пятых , коррупция должна быть максимально исключена путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений. Как только общественность осознает, что не существует возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток, коррупции станет меньше.

В-шестых , лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.

В-седьмых , необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство, должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.

В-восьмых , как подчеркнул г-н Ли, основное правило - соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию чиновников. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, т.к. борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.

В-девятых , государственным служащим должны соответственно платить. В Сингапуре министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров и т.д.). Бюрократия Сингапура считается одной из самых эффективных в мире. И самой высокооплачиваемой - заработная плата чиновников выше, чем у равных им по статусу служащих в США.

В-десятых , необходимы создание эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией, и защита информаторов, сообщающих о случаях коррупции.

В-одиннадцатых , нужно минимизировать количество необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.

В-двенадцатых , необходимо использовать законы таким образом, чтобы распространить их действие на должностных лиц с целью выяснения источников их доходов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов.

Сингапуру удалось осуществить контроль за неудовлетворительной денежной политикой за счет жестких правил, таких, как строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента, поскольку нельзя позволить таким образом покупать влияние с целью изменения политики правительства.

В Сингапуре в отличие от хорошо всем известного юридического принципа презумпции невиновности специально для госслужащих был введен противоположный юридический принцип – презумпция коррумпированности . Это означает, что в отличие от гражданина, заведомо ни в чем не виновного до тех пор, пока в суде не доказано обратное, госслужащий, госчиновник при малейшем подозрении заведомо виновен – до тех пор пока он не докажет свою невиновность. Что это означает на практике?

Например, в Сингапуре, если становится известным, что должностное лицо нарушило закон и предоставило кому-то необоснованную персональную льготу или преимущественное право (подобные примеры в нашей практике изыскивать нет нужды – они сплошь и рядом), доказывать, что это было продиктовано коррупционным мотивом, прокурору нет нужды – это подразумевается как само собой разумеющееся.

Обвиняемый же, если не хочет, чтобы его жизнь закончилась смертной казнью и позором для всей семьи на последующие поколения, должен суметь в суде сам доказать, что он не верблюд.

При первом знакомстве набор мер по борьбе с коррупцией мало отличается от подобной практики в других странах. В их числе следует назвать наличие развитого антикоррупционного законодательства, формирование специальных органов по борьбе с коррупцией, особый контроль за теми видами деятельности, где властные полномочия могут быть использованы для извлечения личной выгоды, всепроникающий финансовый контроль за бюджетными средствами, сокращение, упрощение и прозрачность большинства административных процедур.

Однако в случае с Сингапуром эти меры отличались продуманностью, системностью, последовательностью и высокой эффективностью.

Система оплаты труда

Начиная со второй половины 1980-х правительство Сингапура стало работать над «качеством» бюрократии. Стимул к совершению коррумпированных действий среди государственных служащих и политических лидеров был уменьшен путем обеспечения их заработной платой и дополнительными льготами, сопоставимыми с частным сектором. Однако правительство может быть неспособным повысить зарплаты, если нет экономического роста. Тем не менее, последствия низкой зарплаты в госсекторе будут неблагоприятными, так как талантливые госслужащие уйдут, чтобы устроиться в частные компании, в то время как менее способные останутся и вовлекут себя в коррумпированные действия, чтобы компенсировать низкую зарплату.

Отчитываясь в 1985 году перед парламентом об оправданности затрат на содержание аппарата, премьер- министр Ли Куан Ю говорил: «Я являюсь одним из самых высокооплачиваемых и, вероятно одним из самых бедных премьер-министров стран третьего мира… Имеются различные пути решений. Я же предлагаю наш путь в рамках рыночной экономики, который является честным, открытым, оправдываемым и осуществимым. Если вы ему предпочтете лицемерие, вы столкнетесь с двуличием и коррупцией. Делайте выбор».

Чиновникам серьезно подняли зарплаты (в дальнейшем это делали каждые несколько лет), что должно было удержать их от взяток. Сейчас оклады высших должностных лиц страны высчитываются в зависимости от средних заработков в бизнесе и доходят до $20-25 тысяч в месяц. И парламентарии, и население восприняли с недоверием эту инициативу, но премьер-министр Ли Куан Ю публично обосновал ее целесообразность.

Он объяснил, что правительству необходимы профессионалы в своей области, поэтому им выплачивают заработную плату, близкую к их рыночной ценности. Было бы нереалистично ожидать, что талантливые люди пожертвуют своей карьерой и семьями на многие годы, чтобы удовлетворять требования зачастую не ценящей их усилия общественности.

Если бы Сингапур не получил в распоряжение высшей политической власти лучших специалистов, это бы закончилось посредственными правительствами, неудовлетворительной денежной политикой и коррупцией.

В итоге Правительству удалось преодолеть унаследованное с прошлого представление о том, что государственные служащие должны получать скромное жалование, что их должность, статус и влияние являются сами по себе более чем достаточным вознаграждением. Идея государственной службы, связанная со значительными ограничениями и возможностью потери в личных доходах, при всем ее внешнем благородстве чревата негативными последствиями.

Она не позволяет достойным людям занимать должности в государственном аппарате на протяжении длительного времени и планировать свою деятельность на долгосрочную перспективу. Нарушается принцип непрерывности в исполнении служебных обязанностей, который всегда являлся сильной стороной многих правительств восточных государств. Государственные органы ограничиваются в возможностях успешной конкуренции на рынке труда за лучших специалистов, привлечения в правительственные учреждения талантливых людей из частного сектора. Неизбежно появление многочисленных коррупционных схем с целью получения дополнительных доходов. Дешевое правительство и малооплачиваемые служащие разрушили не одно государство.

Логика решения данных проблем оказалась достаточно проста. Политические лидеры и должностные лица вправе получать адекватное вознаграждение в зависимости от важности их должности и полученных результатов. Их доходы должны быть сопоставимы с заработной платой руководителей соответствующего уровня в других сферах деятельности. Это обязательные условия честного, неподкупного и эффективного правительства.

Поэтому по мере улучшения экономической ситуации и выхода страны на устойчивые темпы развития зарплата служащих стала увеличиваться через каждые несколько лет, а постоянный рост экономики на 7-10% в год на протяжении нескольких десятилетий позволил перейти на новую систему оплаты труда. Она автоматически увязывает жалованье служащих с заработной платой работников сопоставимого ранга в частном секторе, увеличивая или уменьшая ее в зависимости от доходов предпринимателей. Заработная плата представителей госсектора установлена на уровне 2/3 дохода работников частного сектора.

Находясь в плену прямых причинных связей, отдельные “великие” реформаторы государственной службы в других странах, ссылаясь на этот опыт, сводят количество целей антикоррупционной реформы к повышению денежного содержания чиновников. Хотя очевидно, что высокие доходы служащих стали не предварительным условием, а результатом колоссального исторического скачка Сингапура в своем быстром и устойчивом развитии. Великие цели способны реализовать только экстраординарные люди с помощью нетрадиционных подходов и решений.

Сошлемся еще на один пример, который до настоящего времени вызывает нескончаемые споры в политическом и научном сообществе. Сама идея существования честного правительства, по мнению руководства Сингапура, подрывалась сложившейся практикой выборов кандидатов на правительственные посты. Внимательное изучение мирового опыта представительной демократии позволило увидеть ее очевидные недостатки.

Соревнование идей и программ кандидатов подменено часто конкуренцией их денежных кошельков. Подобная “коммерческая демократия”, высокая стоимость выборов является проклятием многих европейских и азиатских стран. Она только дискредитирует власть, распыляет общественную инициативу и приводит в действие порочный круг коррупции. Затраченные на успешную избирательную кампанию средства победителям приходится возвращать кредиторам в виде незаконных правительственных контрактов и преференций, раздачи доходных должностей. Такие народные избранники получили презрительную кличку “банкоматы”.

В качестве профилактической меры Сингапур в 1990 г. изменил конституцию страны и создал институт назначаемых, а не избираемых членов парламента. Это позволило известным в стране людям, обладающим несомненными достоинствами независимыми взглядами, войти в состав парламента, играть конструктивную роль в продуманной критике политики правительства и улучшении его деятельности.

Продвижение по службе и подбор кадров

В Сингапуре на государственном уровне проповедуется принцип меритократии . Впервые введенный как принцип англичанами в 1951 году, меритократия получила распространение в 1959 году, когда руководство страны сделало акцент на зависимости продвижения по службе от способностей человека.

Государство выявляет перспективных учеников в раннем возрасте, наблюдает и поощряет их на протяжении их учебы. Они получают стипендии для поступления в университеты, некоторые уезжают за границу. В свою очередь, многообещающие ученики обязуются работать на правительство в течение четырех-шести лет.

Так, самые лучшие и одаренные поступают на государственную службу, а связанные с государством компании в Сингапуре имеют доступ к этому запасу человеческих ресурсов. И действительно, некоторые чиновники высшего ранга являются членами правления таких компаний и могут быть привлечены к работе в них на постоянной основе.

Активным поиском талантов, трудоустройством всех профессионалов, успешных предпринимателей, людей творческих профессий, высококвалифицированных рабочих и решением их социальных проблем занимаются два специальных правительственных комитета. Одновременно ими организован систематический поиск талантливой молодежи по всему миру.

Посольства Сингапура в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии и Канаде организуют многочисленные встречи с азиатскими студентами, чтобы заинтересовать их в получении работы в Сингапуре. Широко используется тактика “зеленой жатвы” , которую изобрели американские компании, предлагая студентам работу еще до выпускных экзаменов, по результатам текущей успеваемости.

Ежегодно выделяется несколько сот стипендий лучшим студентам из Индии, Китая и других стран Юго-Восточной Азии с надеждой на их последующее трудоустройство в Сингапуре или его компаниях за рубежом. В результате активной вербовки приток специалистов в три раза превысил “утечку мозгов”. Сингапур привлекает их высоким уровнем развития и качеством жизни, перспективами успешной карьеры, возможностью легко ассимилироваться в его азиатском обществе.

Тысячи талантливых инженеров, управляющих и других специалистов, прибывших из-за рубежа, способствовали развитию Сингапура, помогли ему стать преуспевающим обществом и попасть в высшую лигу государств мира.

Ставка руководства независимого Сингапура на принципы меритократии и каноны конфуцианской этики при формировании основ государственного механизма была не случайной. Самым ценным активом любого правительства является доверие людей. Всем были хорошо известны многочисленные примеры деятельности неэффективных правительств и коррупции в высших эшелонах власти отдельных азиатских стран, которые стали причиной упадка этих государств. По этой причине забота об эффективном использовании человеческого капитала на основе таланта и достоинств, внедрение прозрачной и заслуживающей доверия системы кадровых назначений в сочетании с отлаженной системой подлинной ответственности должностных лиц имели глубокий смысл.

Политическая и административная элита призвана задавать высокие стандарты управленческих навыков, указывать путь собственным примером, чтобы обеспечить развитие страны и выдержать международную конкуренцию. Значительно позднее Ли Куан Ю писал в своих воспоминаниях, что начать с проповеди высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию - легко, а вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями - трудно. Особенно в обществе, где коррупция была одной из черт традиционного образа жизни. Для этого требуются сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями безо всяких исключений.

Для большинства представителей первого поколения лидеров Сингапура принцип “оставаться честным и неподкупным” был привычкой и нормой жизни. Они имели великолепное образование, достойное и устойчивое материальное положение и шли к власти не для того, чтобы разбогатеть. Их личная безупречность создавала новый моральный климат в обществе. Общественное мнение стало рассматривать коррупцию в качестве угрозы успешному развитию общества, авторитету государства на международной арене. Однако известный американский политолог С. Хантингтон в книге “Политический порядок в меняющихся обществах” (1968) не без основания отмечал, что политические институты складываются не за один день. Это медленный процесс, особенно по сравнению с более динамичным процессом экономического развития. В некоторых случаях определенные виды опыта могут активно трансформироваться под влиянием времени, острых конфликтов и других серьезных испытаний. Поэтому одним из показателей уровня институциализации организации является ее возраст.

“Пока во главе организации остается первое поколение ее лидеров, процедура исполняется ее инициаторами, адаптивность организации остается под сомнением”. Интересно, что именно Хантингтон стал впоследствии одним из первых критиков сингапурской модели. По его словам, честность и эффективность, которые старший министр Ли привил Сингапуру, вероятно, последуют за ним в могилу.

В определенных обстоятельствах авторитаризм может дать хорошие результаты на протяжении короткого периода времени. Но опыт ясно показывает, что только демократия способна обеспечить пребывание у власти хорошего правительства в долгосрочной перспективе. Политическое руководство Сингапура успешно преодолело этот рубеж. Последователи оказались достойны своих предшественников.

Эффективность работы госаппарата

Государственная служба Сингапура считается одной из самых эффективных в Азии. Общая численность госслужащих составляет 65 000 человек. Отлично выученными и воспитанными кадрами укомплектованы службы президента и премьер-министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов.

Это достигается продвижением по службе исключительно на основе способностей человека, современным материально-техническим обеспечением служебной деятельности, строгой дисциплиной и трудолюбием чиновников, их напористостью и постоянным стремлением к совершенству. Задача постоянного улучшения качества работы решается за счет всесторонних инструкций, четких и прозрачных административных процедур, внимательного планирования деятельности, предвидения потенциальных административных проблем и устранения их причин.

Для этого в каждом министерстве существует отдел улучшения качества работы, активно внедряются современные информационные технологии.

Уже сегодня граждане Сингапура, не отходя от своего домашнего компьютера, могут в течение получаса получить более двух тысяч наименований государственных услуг.

Стремление каждого служащего к достижению конкретных результатов подкреплено жесткими стандартами работы и специальной системой критериев оценки их деятельности.

Борьба с коррупцией, подобно меритократии (продвижению на ключевые посты лишь по заслугам), многонациональной политике и прагматизму, является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Жесткие законы, соответствующее жалованье для министров и государственных служащих, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена – все упомянутые факты составляют антикоррупционную программу Сингапура. Таким образом, успех этого государства – результат упорной работы по борьбе с коррупцией, ведущейся во всех сферах жизнедеятельности.

Немаловажным принципом организации государственной службы Сингапура является стремление чиновников к удовлетворению потребностей общества.

Государственные служащие Сингапура обязаны чутко реагировать на жалобы населения и прислушиваться к его просьбам, которые приходят в виде писем в газеты и журналы, по e-mail, на телевизионные и радиоканалы, высказываются на ежегодных встречах с народом. В свою очередь, прочитав жалобу, чиновник обязан дать полный ответ в течение нескольких дней после публикации, в противном случае будет привлечён к ответственности.

Следующими принципами являются прагматизм и применение самых эффективных методов, т.е. сингапурская государственная служба признаёт лишь те законы, которые дают практически полезные результаты.

Сингапур демонстрирует прагматизм в желании учиться самым эффективным методам работы у других стран и больших компаний. Сингапур изучил и перенял опыт работы государственных служб Японии и Франции. Практика изучения наилучших методов работы применяется постоянно и повсеместно. В Сингапуре пропагандируется концепция непрерывного образования и подготовки государственных служащих.

Государственная служба Сингапура нейтральна и не вовлечена в политику . Эта традиция нейтральности была унаследована от британцев и позволяет обеспечить преемственность работы государственной службы во время политических изменений. Нейтральность не имеет никакого отношения к задаче проведения политики правительства, но в то же время не подразумевает снижения качества предоставляемых услуг при служении населению. Государственная служба должна действовать справедливо, непредвзято и постоянно стремиться к достижению целей, стоящих перед государством, при этом чётко понимать, каковы национальные интересы страны.

Принцип - способность к реформированию - характеризуется тем, что государственная служба Сингапура непрерывно проводит реформы по улучшению своей деятельности. Старшие должностные лица внимательно следят за появляющимися в развитых странах мира тенденциями и новшествами в области государственного управления, анализируют их и внедряют наиболее стоящие идеи и методы, учитывая политические, экономические, социальные, параметры страны. Государственные служащие высшего уровня ставят на первое место необходимость реформирования мировоззрения чиновников к восприятию реформ, заинтересовав их в изменениях и в достижении поставленных целей. Только после этого можно переходить к реформированию государственной службы. При этом не следует забывать, что просто установка целей не даст результатов без постоянного мониторинга процесса изменений.

В государственной службе Сингапура подготовка кадров играет очень важную роль, переходящую в традицию и берущую своё начало в институте по подготовке персонала государственной службы, основанном в 1971 году. Колледж государственной службы был открыт в 1993 году с целью подготовки старших должностных лиц. В учебных заведениях стремятся научить чиновников пяти основным навыкам: обеспечивать высочайшее качество обслуживания; управлять изменениями; работать с людьми; управлять операциями и ресурсами; управлять самим собой. Государственная служба поставила цель - каждый чиновник должен проходить 100 часов обучения в год. Государственная служба играет центральную роль в формировании и пересмотре политики в области управления персоналом и принимает решения о назначении на ту или иную должность, а также об обучении и системе оценки работы государственных чиновников.

Наряду с принципами следует рассмотреть и свойства, на которых основывается государственная служба Сингапура:

1) системный анализ в решении сложных проблем;

2) систематические нововведения и повышение результативности;

3) высокий уровень компьютеризации;

4) постоянный поиск путей повышения результативности работы организаций: постоянно реализуются новые идеи, связанные с анализом затрат и повышением рентабельности;

5) назначение молодых, перспективных, способных и добивающихся высоких результатов чиновников на очень высокие посты;

6) акцент на улучшение качества обслуживания населения;

7) проведение дискуссий, в которых принимают участие чиновники и их начальники, определяются и пересматриваются задачи, обсуждаются пути достижения намеченных целей;

8) назначение чиновников высшего ранга для работы в правлениях компаний, находящихся под государственным контролем, что помогает им узнавать нужды частного сектора и приобретать полезный опыт;

9) поощрение новаторства и творчества;

10) принцип подотчётности общественности и поддержания «прозрачности».

Таким образом, высокая эффективность и действенность государственной службы Сингапура является следствием строгой дисциплины, трудолюбия и напористости чиновников, их профессионализма и отличной подготовки; приёма на работу наиболее способных кандидатов на основе принципа меритократии, низкого уровня коррупции, высоких требований со стороны политических лидеров страны, неустанного стремления к совершенству и достижению конкретных результатов.

Елена Павловна ЯКОВЛЕВА , директор департамента бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной гражданской службы Минфина России, заслуженный экономист РФ

Вопрос об оптимальной численности работников государственных органов 1 всегда находится в поле дискуссии, приобретая особую актуальность в периоды экономических спадов.

В сфере госуправления одним из укоренившихся мифов является необоснованно высокая доля государственных служащих в численности занятого населения, ее способность к саморазрастанию. Так ли это на самом деле? Какой должна быть численность работников государственных органов? Какие методы управления этой численностью могут использоваться? До какой степени можно сокращать количество персонала без ущерба эффективности деятельности государственного органа? Поиску ответа на эти и другие вопросы посвящена настоящая публикация.

Анализ динамики установленной численности государственных гражданских служащих показывает, что в период с 2008 по 2016 год включительно наблюдается устойчивая тенденция к ее снижению (рисунок). Так, в федеральных государственных органах предельная численность гражданских служащих сократилась на 10%, в органах госвласти субъектов РФ - на 9%, в муниципальных органах - на 9%.

В мировой практике степень бюрократизации экономики принято оценивать по количеству государственных гражданских служащих, приходящихся на 10 тысяч населения. В России в 2016 году этот показатель соответствует 77 чиновникам.

В научной литературе и публикациях часто предпринимаются попытки сравнить Россию по количеству чиновников на 10 тысяч населения с другими странами. При проведении таких сравнений, объективности ради, следует помнить о существующих межстрановых институциональных различиях в организации государственной службы, формах государственного устройства, учитывать различия в численности населения стран и т. д. Расчетное количество чиновников, приходящихся на 10 тысяч населения России, ниже, чем во многих развитых странах. Так, например, в США, Германии и Испании этот показатель варьировался от 100 до 110 чиновников , в то время как в России в 2011 году он составлял 86 человек. Вместе с тем в Российской Федерации рассматриваемый показатель имеет отрицательную динамику: с 2008 по 2016 год количество государственных гражданских и муниципальных служащих, приходящихся на 10 тысяч населения, снизилось с 87 до 77 чиновников, или на 11% (таблица).

Рассматривая вопросы оптимизации численности работников, следует отметить еще один значимый показатель, сформировавшийся на фоне снижения численности государственных гражданских служащих: доля занятых в окологосударственном секторе в России превышает среднестрановые значения (рисунок). Такое превышение объясняется в том числе передачей отдельных функций госорганов государственным корпорациям и учреждениям. Тенденция «перетока» численности работников из государственного в окологосударственный сектор отражает необходимость одновременной реализации оптимизационных мер в указанных секторах.

Оптимизационные кампании

Сокращение численности государственных гражданских служащих с 2011 по 2016 год обусловлено принятыми Президентом РФ и Правительством РФ соответствующими решениями. В 2011–2013 годах численность федеральных государственных гражданских служащих ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, сократилась в целом на 20%. С 2016 года численность работников ФОИВ была сокращена еще на 10%. Такой метод сокращения численности работников федеральных государственных органов обычно именуется фронтальным, или механическим, сокращением численности работников госорганов, не взаимосвязанным с выполняемыми ими функциями или служебной нагрузкой.

Указанный метод применяется во всех странах, приобретая популярность в периоды кризисных и посткризисных фаз экономического цикла, когда требуется оперативное достижение существенной по объему экономии бюджетных расходов с целью ее последующего перенаправления на реализацию иных социально-экономических задач государства.

В литературе фронтальный метод часто подвергается критике. К возможным негативным последствиям его реализации обычно относят снижение мотивации персонала (включая высокоэффективных работников), увеличение служебной нагрузки на оставшихся сотрудников, снижение результативности деятельности работников и в конечном итоге качества исполнения возложенных на госорганы функций.

Такие решения могут быть реализованы наиболее эффективно при применении руководителем госоргана в процессе сокращений численности государственных служащих принципа Парето, согласно которому 20% сотрудников могут дать 80% результата. Таким образом, при сокращении численности персонала задача руководителя госоргана сводится к поиску наиболее объективных методов выявления сотрудников, чьи результаты работы существенно выше уровня предъявляемых к ним стандартизированных требований.

Данный подход соответствует действующему законодательству. Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Трудовым кодексом РФ установлено, что при сокращении численности или штата работников преимущественное право на замещение должности предоставлено работнику, имеющему более высокую квалификацию, большую продолжительность стажа службы или работы по специальности и более высокие результаты профессиональной деятельности.

Оптимизация численности работников госоргана - процесс управляемый, который должен сопровождаться адекватной технологией его осуществления. Так, спорной является практика сокращения численности гражданских служащих за счет замещенных должностей при сохранении в штате госоргана вакансий. В определенном смысле такие технологии оказывают негативное влияние на состояние рынка труда в целом.

В поисках такой технологии руководителю госоргана необходимо помнить, что происходящие кризисные процессы в экономике и есть наилучшее время и возможность для всестороннего полного реинжиниринга штатной структуры и осуществляемых внутренних процессов управления. И в этом ключе сокращение численности работников должно стать одним из инструментов, а сокращение расходов на персонал - важнейшей стратегической задачей в рамках менеджмента изменений, ключевым этапом которого станет безболезненный переход органа от сложившихся, зачастую теряющих актуальность технологических процессов к более оптимальным.

Несмотря на то что проведение фронтальных сокращений влечет значительные расходы на компенсационные выплаты и не позволяет существенно снизить расходы на оплату труда персонала в периоде реализации этих решений, применение рассматриваемого метода приводит к экономии бюджетных расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В зарубежной практике применяются также альтернативные методы оптимизации расходов на оплату труда персонала, такие как приостановка приема на работу («замораживание вакансий») и досрочный выход на пенсию (Аргентина), сокращение продолжительности рабочего времени, уменьшение заработных плат (Эстония, Словения, США) и др.

Одним из вариаций фронтального метода оптимизации численности работников государственных органов является метод, примененный в ряде европейских стран. Так, в Германии с 1992 года было введено сокращение численности чиновников на 1,5% ежегодно путем упразднения вакантных ставок после выхода чиновников на пенсию. В результате в последующие 13 лет удалось достичь сокращения почти на 20%. Во Франции в 2007 году, по данным СМИ, обсуждался принцип «один за двух», согласно которому каждые два чиновника при выходе на пенсию должны заменяться только одним.

Несмотря на то что практика такого сокращения численности работников госорганов в России не сложилась, описанный подход заслуживает внимания. Он позволяет избежать массовых единовременных сокращений персонала, минимизирует расходы на компенсационные выплаты и снижает моральные риски. Мероприятия по автоматическому сокращению численности работников госорганов, разработанные в отдельных европейских странах, характеризуются как проактивные, соответствующие принципам стратегического планирования в сфере госуправления.

Перспективные подходы

Считается, что проактивность лежит в основе эффективной государственной политики в определенной отрасли, позволяет предвидеть и предупреждать негативные тренды в докризисные фазы экономического развития, обеспечивая эффективное государственное управление в долгосрочной перспективе. Проактивное управление численностью работников госорганов характеризуется использованием методов, нацеленных на поиск оптимального состава и функций работников госорганов. Наибольшую популярность среди таких методов приобрели институциональные изменения системы и структуры органов госвласти и нормирование численности государственных гражданских служащих.

Институциональные изменения системы и структуры органов государственной власти предполагают анализ и актуализацию функций госорганов, в результате которых численность государственных служащих должна уменьшиться и (или) перераспределиться.

При этом внимание, по нашему мнению, должно фокусироваться не только на выявлении признаков дублирования функций федеральных госорганов, но и на решении вопроса о том, относится ли анализируемая деятельность государственного органа к функциям государства. Так, на различных исторических этапах меняется степень участия государства в регулировании общественных отношений. В частности, отдельные сферы этих отношений требуют более пристального внимания со стороны государства, в то время как другие - эффективно саморегулируются.

В России мероприятия по инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти a priori сопровождали административную реформу. Известно, что одним из ключевых выводов Правительственной комиссии по проведению административной реформы, сделанных в результате анализа функций ФОИВ, стало признание необходимости введения классификации и общих принципов распределения функций федеральных органов исполнительной власти. Эти положения были закреплены указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим документом все функции ФОИВ разделены на функции по принятию нормативных правовых актов, контрольно-надзорные функции, функции по управлению государственным имуществом и оказанию госуслуг.

Классифицировать по заложенным в указе принципам возможно и деятельность гражданских служащих, замещающих должности в федеральных органах исполнительной власти.

Функциональные различия

Исторический и современный опыт развития госслужбы в зарубежных государствах (Великобритания, Франция, Германия, США и др.) предлагает разделение функций гражданских служащих на основные (собственно государственные) и обеспечивающие.

К основным (собственно государственным) относятся функции, обладающие следующими отличительными признаками: эти функции направлены на выработку и реализацию государственной политики и связаны с принятием управленческих решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение соответствующих правоотношений.

Обеспечивающие функции подобными признаками не обладают, являются, по своей сути, техническими, сопутствующими и направлены на создание условий для бесперебойного и эффективно-результативного функционирования госоргана. Примерами таких функций могут быть: обеспечение руководителей необходимой информацией по рассматриваемым вопросам, делопроизводство, организационно-техническое обеспечение, контроль за исполнением поручений, регистрацией, прохождением документов, ведение автоматизированных баз данных, взаимодействие с организациями и хозяйственными подразделениями и т. п. По нашему мнению, такой подход может быть адаптирован и в Российской Федерации.

В настоящее время значительная часть обеспечивающих функций выполняется федеральными государственными гражданскими служащими, замещающими должности категории «обеспечивающие специалисты» (условно назовем эту группу «специалисты, осуществляющие обеспечивающие функции»). Удельный вес специалистов, осуществляющих обеспечивающие функции, по данным Минфина России, составляет около 20%.

В настоящее время специалисты, осуществляющие обеспечивающие функции, наделены статусом госслужащих наравне с лицами, принимающими решения по выработке и реализации государственной политики. Вместе с тем законодательством РФ определены различия в служебных правах и обязанностях гражданских служащих, выполняющих основные (собственно государственные) и обеспечивающие функции. В частности, в соответствии с указом Президента РФ от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для замещения старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы не предъявляются.

К должностям, замещение которых связано с выполнением обеспечивающих функций, как правило, не устанавливается требование предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Очевидно, что значения этих двух видов функций (собственно государственных и обеспечивающих) в системе государственной гражданской службы существенно отличаются, и эти отличия должны находить отражение в правовом статусе лиц, их осуществляющих, включая системы мотивации их деятельности.

По нашему мнению, лица, выполняющие обеспечивающие функции, могут быть исключены из состава госслужащих. Изменение правового статуса этой категории лиц может быть произведено без существенного увеличения расходов федерального бюджета на компенсационные выплаты преимущественно за счет текучести кадров. Такой подход может быть реализован в том числе путем исключения из штатного расписания госоргана вакантных должностей обеспечивающих специалистов и принятия работников для выполнения обеспечивающих функций на условиях трудового договора. В этом случае оптимизация численности госслужащих может быть произведена не одномоментно, что происходит при
применении фронтального метода, а займет более продолжительный срок.

В мировой практике к обеспечивающим функциям также относятся функции по кадровому делопроизводству, информационному сопровождению, транспортному обслуживанию, охране зданий, обслуживанию и ремонту помещений, занимаемых государственными органами, обеспечению хозяйственной деятельности государственных органов и др. Такие функции централизуются и передаются в специализированные организации, предоставляющие перечисленные услуги максимальному количеству органов государственной власти. Подобные практики должны не только приводить к экономии бюджетных средств, но и способствовать унификации функций гражданских служащих. Однако в случае реализации такого подхода предстоит переосмыслить само понятие «государственная гражданская служба» как профессиональную деятельность, направленную на исполнение государственных функций.

С учетом динамики развития общественных отношений в различных сферах в целях определения оптимальной потребности в численности работников госоргана для эффективной реализации государственной функции баланс полномочий госорганов и численности работников, их выполняющих, должен быть предметом перманентного наблюдения.

Технологии нормирования

Еще одним инструментом проактивного управления численностью персонала может быть нормирование численности работников госорганов. Единые подходы к нормированию численности работников государственных органов в настоящее время вырабатываются Министерством труда и социальной защиты РФ.

Очевидно, что нормирование численности госслужащих основывается на динамической оценке производительности труда государственных служащих и расчете трудозатрат на выполнение государственных функций государственными органами. Для корректного расчета трудозатрат все функциональные направления деятельности государственных гражданских служащих классифицируются по единому критерию. В отсутствие единого критерия классификации направления функциональной деятельности могут либо дублироваться, либо не будут учтены.

Функции госслужащих условно можно классифицировать по цели осуществления деятельности, определив методы расчета трудозатрат для каждого вида функций. По указанному критерию функции гражданских служащих делятся на три группы.

Первая группа функций гражданских служащих - это управленческие функции. Суть этих функций сводится к организации процесса выполнения основных функций. Численность работников, занятых в их осуществлении, обычно рассчитывается на основе норм управляемости, под которой понимается наиболее оптимальное количество работников, подчиняющихся одному руководителю.

Ко второй группе функций относятся функции по непосредственной реализации полномочий госоргана в установленной сфере деятельности (основные функции). Условно основные функции по степени их стандартизации делятся на уникальные и регламентируемые.

Регламентируемые функции - это функции, стандартизация которых возможна (например, проведение налоговой проверки, выдача лицензии на осуществление определенного вида деятельности и др.). Для этих функций могут быть рассчитаны минимальные, средние и максимальные значения трудозатрат, требуемых на их выполнение, и нормативы численности. Нормирование трудозатрат на выполнение указанных функций, по нашему мнению, должно осуществляться на основе четкой стандартизации бизнес-операций, из которых складывается выполнение функции, во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти и на анализе динамики служебной нагрузки за три года.

При определении трудозатрат на реализацию уникальных функций (функций, стандартизация процесса выполнения которых невозможна) гражданских служащих, как правило, и возникают основные трудности. Если определить средние трудозатраты на выдачу одной лицензии можно статистическим методом, то рассчитать средние трудозатраты на разработку одного законопроекта практически невозможно. Предлагаемые в литературе методики измерения являются весьма ресурсозатратными, не обеспечивая при этом достоверных результатов. В нормировании численности работников на выполнение указанного вида функций возможно применять эмпирический метод, основанный на анализе динамики фактической численности работников госоргана, занятых в реализации конкретной функции, за несколько лет.

При применении любого способа измерения трудозатрат на выполнение государственной функции возникает вопрос об эффективности организации процесса исполнения служебной функции. Очевидно, что реализация такого подхода требует высокого уровня отраслевых и управленческих компетенций гражданских служащих.

И последний вид функций - обеспечивающие, суть которых рассматривалась ранее. Что касается нормирования численности работников на выполнение указанного вида функций, то разумной представляется позиция, согласно которой количество работников, занятых в осуществлении этого вида функций, определяется по нормам обслуживания.

При имеющемся многообразии уникальных функций, выполняемых гражданскими служащими, поиск оптимальных подходов к измерению трудозатрат и нормированию численности гражданских служащих продолжается.

Разумеется, оптимизация численности работников госорганов не является самоцелью процесса управления численностью гражданских служащих. Более важной стратегической целью было и остается повышение качества госуправления. Однако в сфере управления численностью работников госорганов достижение этой цели возможно путем переосмысления самого понятия «государственная функция», ее признаков, видов, актуальности на данном этапе развития российского общества, выработки системного подхода к степени участия государства в регулировании общественных отношений и, соответственно, к численности работников государственного и окологосударственного секторов.

По данным ОЭСР за 2011 год.

1 Под работниками государственного органа в настоящей публикации понимаются государственные гражданские служащие и работники, замещающие должности в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таблица. Динамика изменения численности государственных гражданских и муниципальных служащих, тыс. чел.

Рисунок. Структура занятых в государственном секторе в 2011 г., %*

Что может почерпнуть государственная служба Казахстана

из опыта Сингапура?

Айнур ТУРИСБЕК,

кандидат юридических наук

…Искать добродетельных и ценить способных.

Они должны быть титулованы, вознаграждены морально,

назначены на высокие посты и облечены властью для того,

чтобы устанавливать строгий порядок…

Мози, древний мудрец (470-391 до н.э.)

Удивительное превращение Сингапура из британской колонии в процветающий азиатский мегаполис и город будущего захватывает дух. Немногие верили в удачное выживание островного города-государства, получившего независимость 9 августа 1965 года. Этому предшествовали колониальный режим, разруха и нищета после второй мировой войны, беспорядки, вызванные выводом иностранных военных сил из страны, присоединение и выход ввиду фундаментальных разногласий по политическим вопросам из состава Федерации Малайзия.

Сингапур не только выжил, но и встал на ноги благодаря силе закона, воле народа, и главным образом политической воле первого премьер-министра страны Ли Куан Ю, который бесстрашно инициировал реформу за реформой. Под его руководством удалось вывести Сингапур из «третьего мира» в «первый».

Показательна в Сингапуре и модель организации государственной службы. Особенно эффективными считаются методы борьбы с коррупцией. Сегодня Сингапур является государством, победившим это зло.

История обретения независимости Сингапура напоминает казахстанскую. С обретением независимости Республике Казахстан необходимо было реформировать административную систему, адаптировать ее к происходящим переменам, для того чтобы ответить на многочисленные вызовы многих стран мира.

Период становления нашего государства в начале 90-х годов прошлого века характеризовался «недееспособной экономикой; пустой казной; неразвитой политической системой… страна жила по Конституции времен Советского Союза, унаследовав от него определенный военный потенциал. Миру мы были не интересны, мировое сообщество беспокоил лишь наш ядерный потенциал. Социально-экономическая и политическая ситуация были просто критическими» /1/.

Рецепт по выходу из кризисной ситуации, применённый главой государства, который часто называют «казахстанским чудом»: сначала законы, экономика, а затем политической системы, по мнению многих зарубежных аналитиков, является единственно верным и универсальным для стран СНГ. В тех странах, где это не соблюдалось, мы наблюдали «цветные революции», и теперь там проведение реформ приходится начинать заново.

Казахстан не только сумел избежать потрясений, но и стал лидером в реформировании среди стран СНГ. Близится 15-летие независимости Республики Казахстан. За это время наша страна проделала стремительный рывок в социально-экономической сфере и сейчас по классификации Всемирного банка входит в группу стран со средним уровнем дохода /2/. Президент страны Н.А. Назарбаев поставил перед правительством новую задачу – войти в число 50 конкурентоспособных стран мира /3/.

Одним из основных направлений административных реформ, по которым происходит модернизация государственного управления, является реформирование государственной службы.

Для создания усовершенствованной государственной службы нужно учиться самым эффективным методам работы у других стран, но не слепо копируя их опыт, а внимательно наблюдая, изучая наиболее положительные стороны и проводя тщательную адаптацию к условиям Казахстана при их внедрении.

Государственная служба Сингапура включает в себя службу президента и премьер-министра, 14 министерств и 26 постоянных комитетов. Общее число государственных служащих составляет около 65 тысяч человек /4/.

Сингапурская модель организации государственной службы признана международными организациями одной из лучших в мире. Основными факторами, определяющими успех, являются чуткое и профессиональное руководство; управление, где государственная служба играет решающую роль, и присущие людям положительные качества. Именно на них строится эффективная и честная государственная служба Сингапура. Опыт некоторых стран мира показывает, что коррумпированная, некомпетентная и неэффективная государственная служба приводит к бюрократии, бедности, нищете и ухудшению состояния экономики. Для избежания этого требуется политический лидер, способный поддержать хорошую, незапятнанную, эффективную и чуткую государственную службу. Руководство должно быть ответственным, исключив роскошную жизнь на фоне нищеты народа /5/.

Успех и совершенство государственной службы Сингапура заключается в десяти принципах, лежащих в основе её деятельности, требующих интенсивного и тщательного применения и поддержания.

Эти принципы и практические действия интегрированы в один комплекс, который потом интенсивно и тщательно применяется и поддерживается соответствующими ресурсами, продуманным планированием, строгой дисциплиной и всесторонними инструкциями. Обратная связь и последовательное выполнение являются важными элементами сингапурской системы /6/.

Основополагающим принципом организации государственной службы в Сингапуре является принцип меритократии, который является антиподом принципа (системы) патронажа /7/. Принцип (система) меритократии основан на личных заслугах государственного служащего и направлен на эффективное использование человеческих ресурсов.

В настоящее время действующая модель государственной службы в Республике Казахстан построена в основном по принципу меритократии, т.е. оценки и обеспечения должностного продвижения служащих на основе заслуг и личных достоинств, принципа, гарантирующего качественное воспроизводство аппарата, защиту его от бюрократизации и кастовости, включающего в себя следующие элементы: обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении по государственной службе; правовую и социальную защищенность государственных служащих; равную оплату труда за выполнение равнозначной работы; поощрение государственных служащих, достигших эффективных результатов в своей деятельности; коррекция деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны, и увольнение служащих, результаты деятельности которых неудовлетворительны; постоянное обучение государственных служащих в целях улучшения результатов их деятельности.

Государство Сингапур выявляет перспективных учащихся вузов, наблюдает за их обучением, поощряет их на протяжении всей их учёбы, выдаёт специально предусмотренные стипендии, отправляет за границу для изучения зарубежного опыта в наиболее развитые страны мира. Что касается многообещающих учеников, то они по окончании вузов обязуются работать на правительство в течение 4-6 лет. С некоторыми из них ведётся работа по привлечению в ряды партии народного действия. Так, самые лучшие и одарённые студенты поступают на государственную службу. Аналогичная Президентская программа «Болашак» предусмотрена и в Казахстане.

Конкурентоспособные зарплаты государственных служащих являются гарантией того, что талантливые и компетентные кадры не уйдут работать в частный сектор. Высокий уровень оплаты труда чиновников обеспечивает принцип экономности. Городу-государству хорошо известны такие проблемы, как разрастающаяся бюрократия, дублирование функций чиновников, снижение производительности труда, растущие бюджеты… В силу обеспечения престижа государственной службы и высоких окладов, даже при наличии большого объёма работы, сингапурская модель государственной службы обходится небольшим количеством персонала, используя современную технику и компьютеры. Государственного служащего Сингапура можно описать следующим образом: честный, компетентный, профессиональный, хорошо оплачиваемый, но постоянно находящийся под прессом потери должности из-за прихода более профессионального, чем он.

У представителей первого поколения лидеров Сингапура честность была привычкой. Наши последователи становились министрами, выбирая такую карьеру из числа многих других, причём работа в правительстве не являлась самым привлекательным выбором. Если недоплачивать способному человеку, занимающему должность министра, то сложно будет ожидать от него, чтобы он проработал на такой должности долгое время, зарабатывая лишь часть того, что он мог бы заработать в частном секторе. Малооплачиваемые министры и государственные служащие разрушили не одно азиатское правительство. Адекватное вознаграждение жизненно важно для поддержания честности и морали у политических лидеров и высших должностных лиц /8/.

Общее число государственных служащих в Сингапуре составляет примерно 65 тыс. человек, большую роль в работе которых играют компьютеры. Пропорция 110 000 служащих государственных структур и государственных комитетов к 4-миллионному населению составляет пропорцию 275 государственных служащих на 100 000 человек населения. Компьютеризация помогла сократить количество служащих /9/.

Одними из основных принципов государственной службы Сингапура являются честность и антикоррупционная дисциплина.

В 2005 году «Транспаренси Интернатионал» (Transparency International – TI) опубликовал рейтинг, согласно которому Сингапур является пятой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по индексу коррупции с общим показателем 9,4 балла из 10 /10/.

Борьба с коррупцией ведётся политическими лидерами и должностными лицами, а также активно поддерживается обществом. С этой целью в 1952 году был основан независимый специализированный орган по борьбе с коррупцией – бюро по расследованию случаев коррупции, который призван расследовать и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторах экономики Сингапура.